Kompetencespørgsmål i forældremyndigheds-, bopæls- og samværssager under forældreansvarsloven
af Viggo Bækgaard, talsmand for Landsforeningen Børn og Samvær, advokat (H).
Denne artikel er et led i en serie artikler, hvor jeg behandler emner af materiel indhold omkring forældreansvarsloven. Serien er tænkt som oplæg til debat om loven i forbindelse med den lovrevision, der kommer i 2011, og som desværre nok vil drukne i valgkamp. Skilsmissebørn er næppe interessante i valgsammenhæng.
Der eksisterer i dag parallelle kompetencer hos to forskellige instanser, hvis sagsbehandling og tilgang til konfliktløsning er principiel meget forskellig, og det er bestemt ikke ligegyldigt, hvordan en sag behandles og oplyses.
Historik og den nugældende kompetencefordeling.
De fleste husker sikkert, at vi fik en ny forældreansvarslov med ikrafttræden 1. oktober 2007. Men allerede den 1. januar 2007 trådte den såkaldte familieretlige strukturreform i kraft. De 14 statsamter blev til 5 statsforvaltninger, og vi fik princippet med een fælles indgang i alle familieretssagerne.
Fra 1. januar 2007 kunne man ikke gå direkte til domstolene men skulle starte i statsforvaltningen. Hele ideen bag var, at man skal forsøge at lære forældrene at samarbejde. Statsforvaltningernes mange paletter skulle bredes ud, så man vil kunne undgå tilspidsede konflikter. Vejledningsmøder skulle forklare forældrene om reglerne. Tværfaglige møder skulle kunne bruge pisk og gulerod ud fra en tankegang, hvorefter forældrene selvfølgelig er så fornuftige, at de kan forstå, hvad der bliver sagt til dem. Og lykkes det ikke, kan juristdelen af tværfagligheden træffe afgørelse. Børnesagkyndig rådgivning kunne bibringe forældrene den indsigt, som skal til, for at de kan agere hensigtsmæssigt i forhold til deres børn. Endelig skulle man kunne gøre brug af konfliktmægling, hvor man får hele 3 timer stillet til rådighed for den styrede samtale, der optimalt kunne løse forældrenes konflikt med en aftale, de selv indgår.
Reglen er i dag, at statsforvaltningen kan træffe midlertidige afgørelser om bopæl og forældremyndighed, men at den endelige kompetence ligger hos domstolene. Endvidere er reglen, at statsforvaltningen kan træffe afgørelser om samvær, men at der i sager om forældremyndighed og bopæl i visse tilfælde kan træffes afgørelse om samvær af domstolene, såfremt en af parterne beder om det. Det gælder efter § 38 for
- sager efter § 11 (ophævelse af fælles forældremyndighed)
- sager efter § 17 (bopælssager med fælles forældremyndighed)
- sager efter § 14, stk 1, når en ugift far, der ikke har del i forældremyndigheden, ønsker det, og det er første gang, sagen er i retten.
Retsstillingen er i dag blevet sådan, at det for brugerne ikke er helt overskueligt, hvad der foregår i processen. Midlertidige afgørelser kommer til at indtage en uheldig mellemstilling, og vi ser eksempler på, at parterne agerer taktisk i statsforvaltningen.
Det praktiske forløb i statsforvaltningen.
Jeg er ikke i tvivl om, at statsforvaltningens egen statistik siger, at de stadigvæk får forligt mange sager. Hvis vi tager udgangspunkt i, at tanken var, at vi skulle bruge statsforvaltningen til at afklare, om der kan findes hensigtsmæssige og stabile forhandlingsløsninger, er det min erfaring, at det i et vist omfang alligevel ikke helt er gået sådan.
Nogen advokater er vist af den opfattelse, at statsforvaltningen er et irriterende mellemled. De rådgiver derfor klienterne til at indtage en ren nej-holdning på vejledningsmødet, så sagen bare kan komme i retten i en fart. Mange sager har det altafgørende fokus på, hvor barnet skal bo, at svaret på det spørgsmål skygger for en mulig løsning ad forhandlingens vej.
Hvis henvendelsen til statsforvaltningen drejer sig om forældremyndighed eller bopæl, er det ikke ualmindeligt, at statsforvaltningen selv blokerer de tilbud, som ellers kunne forekomme åbenlyse. Så snart juristen fornemmer, at forligsløsningen ser svær ud, er der en tendens mod at opgive og at sende sagen i retten.
Som bruger af systemet oplever man to ret modsatrettede fænomener. På den ene side er det sikkert, at man i høj grad oplever en massiv påvirkning grænsende til manipulation særligt i de situationer, hvor selve forældremyndigheden er i spil. Mange oplever til gengæld også, at statsforvaltningen for dem at se opgiver for hurtigt og sender sagen i retten.
I sager, der alene vedrører samvær, oplever de fleste brugere i langt højere grad, at statsforvaltningerne bruger alle de muligheder, som de har at byde på.
Midlertidige afgørelser.
Statsforvaltningen har som nævnt kompetence til at træffe midlertidige afgørelser om forældremyndighed og og bopæl. Disse afgørelser kan påklages til Familiestyrelsen. Familiestyrelsens afgørelse er baseret på faktum, som denne foreligger for statsforvaltningen. Sideløbende hermed kan retten træffe midlertidige afgørelser under retssagen. De afgørelser kan indbringes for landsretten.
Det er åbenbart, at der hermed ligger kompetencer vedrørende samme spørgsmål hos to forskellige myndigheder, ligesom det er åbenlyst, at en midlertidig afgørelse kan få afgørende betydning materielt.
Afgørelsesmyndighedernes formelle status og sagsbehandling.
Statsforvaltningen og Familiestyrelsen.
Statsforvaltningen er en såkaldt forvaltningsmyndighed. Hierarkisk er forvaltningen underlagt Familiestyrelsen, der har såkaldt instruktionsbeføjelser i forhold til statsforvaltningen. Man vil således kunne opleve, at Familiestyrelsen fremkommer med tilkendegivelser om, hvorledes en bestemt problemstilling ønskes behandlet og afgjort. Statsforvaltningens afgørelser kan indbringes for Familiestyrelsen som appelinstans, hvorimod hverken statsforvaltningens eller Familiestyrelsens afgørelse kan indbringes for domstolene.
Familiestyrelsen sorterer under justitsministeriet. Familiestyrelsen udfører det lovforberedende arbejde. Det betyder, at den udarbejder de lovforslag, der behandles og vedtages i Folketinget. Myndigheder kan i styrelsen få vejledning om og henvisning til, hvor der kan søges yderligere information. I nogle sager kan myndigheder forelægge sager for styrelsen for at få vejledning om, hvorvidt de har tolket loven korrekt. Styrelsen udsteder bekendtgørelser og vejledninger om forældremyndighed og samvær.
Hvis en minister har fået et bolche af en erhvervsmand, er der næsten ingen grænser for, hvor betænkeligt det er. Det er nok næsten bestikkelse i pressens øjne. I oppositionens perspektiv, kræver sådan et bolche mindst en uvildig advokatundersøgelse.
I lyset af den type overvågning af vores samfunds jomfruelighed, er det ufatteligt for mig, at der er så lidt interesse for fundamentale retsprincipper som dette.
Grundlovens § 3 indeholder den formelle magtadskillelseslære, der karakteriserer vores ufatteligt smukke retssamfund, som vi burde være stolte af. Adskillelsen mellem den lovgivende, udøvende og dømmende magt. Den lovgivende magt (Folketinget) drøfter og vedtager lovene, som alle skal rette sig efter. Lovene bliver til på baggrund af et administrativt lovgivningsarbejde, der helt formelt “udøves” af de af kongen udpegede ministre. Retsafgørelser træffes af domstolene, som er den tredje statsmagt. Domstolene skal selvfølgelig træffe deres afgørelser på baggrund af lovene, men domstolene påser principielt uafhængigheden. En dommer er så uafhængig, at han kun kan afsættes ved dom efter grundlovens § 64.
Der er noget principielt ravruskende galt i den opbygning, vi har omkring børnesager i forældreansvarsloven.
Jeg har sagt dette i mange år. Hver gang bliver jeg set på, som om jeg hævder, at systemet er korrupt. Det mener jeg på ingen måde.
Selv direktøren i Familiestyrelsen ved udmærket, at min personlige respekt for hende er meget høj. På samme måde er jeg fuld af respekt over for direktører, kontorchefer og sagsbehandlere i statsforvaltningerne. Der er næppe en eneste af de pågældende, som ikke selv er overbevist om, at de behandler sagerne med skyldig hensyntagen til loven, lovbemærkningerne og dermed selvfølgelig ud fra, hvad der er bedst for barnet – under de givne omstændigheder.
Men når det nu er systemet selv, der reelt skriver lovene og lovbemærkningerne, er det vel ikke så underligt, at de i deres egen selvforståelse så også bestemmer, hvordan det skal bedømmes, hvad der er bedst for børnene.
Statsforvaltningen er undergivet forvaltningsloven i deres sagsbehandling. De fleste har oplevet dette på mange måder uden måske lige at være opmærksom på det.
For eksempel giver det næsten sig selv, at man ikke kan træffe afgørelse uden at høre begge parter i sagen. Høringsreglerne er baggrunden for de mange breve fra statsforvaltningen, hvor man beder om bemærkninger til noget, som man har modtaget i sagen. Ligeledes gælder der regler om, at parterne har aktindsigt i, hvad der sker i sagsbehandlingen. Endvidere skal en afgørelse begrundes. På vores område ses de typiske meget lange begrundelser, der indeholder afskrift af de kriterier, der står i loven.
Et andet fænomen i forvaltningsretten er, at det er myndigheden selv, der fremskaffer oplysningerne til sagen. Ikke nok med at myndigheden henvender sig f. eks. til skole og institution. Det er også myndigheden selv, der bestemmer, om en given oplysning er relevant og bør indhentes.
Afslutningsvis vil jeg nævne, at vi på sagsbehandlerniveau har en problemstilling hos statsforvaltningerne, som man i al fald skal være bevidst om. De fleste sagsbehandlere i statsforvaltningen er jurister på fuldmægtigniveau.
Om konfliktniveauet og begrænsninger i oplysningerne.
I selve sagsgangen er der et fænomen, der særligt giver anledning til bekymring. Det er oplysningsniveauet generelt og i særdeleshed gennemførelse af møderne i statsforvaltningen.
Mødestyringen er præget af, at forældrene skal samarbejde – og skal nå til enighed. Det er grundlæggende ikke i orden at se tilbage.
I børnesagkyndiges perspektiv, der er gået rent ind hos de fleste statsforvaltningsjurister, er den fremadrettede prognose kun fremadrettet.
Sådan er virkeligheden altså ikke for de mennesker, det handler om.
Et andet fænomen, som er karakteristisk er, at man ikke er synderligt interesseret i at høre på argumenter for andet en megen samvær og fælles forældremyndighed. Det er ofte sådan, at den, som vil anføre noget kritisk om den anden part, i virkeligheden føler sig som den egentlige skyldige i konflikten.
Det kræver i forvejen mod at bryde ud af et vanskeligt forhold. Ofte sker et brud efter, at den, der bryder ud, har levet i et forhold i årevis, hvor pågældende selv er blevet slået, eller børnene har haft det dårligt. I tiden forud, har den udbrydende måske dækket over forholdene og opfattet sig selv som en slags misrygter ved ikke at have taget ansvar. Når man så tager ansvar og flygter ud af forholdet, skifter man karakter fra at have været ansvarsfuld forælder til at være “et mistrosvidne”.
Sådan præcist opleves det af mange at komme under statsforvaltningens “beskyttende vinger”.
Der bliver simpelthen ikke bred tillid til systemet, før man lærer at acceptere, at en sag skal være ordentligt oplyst og belyst fra alle vinkler. Man sidder ikke hos en afgørelsesmyndighed, med mindre man er uenige – og en afgørelse kan ikke træffes, med mindre alle synspunkter og fakta er belyst.
I det øjeblik, statsforvaltningen oversender sagen til domstolene, overgår sagen fra et system, der træffer afgørelse på baggrund af forvaltningsloven til et system, der har retsplejeloven som formel arbejdsplatform.
Viggo Bækgaard
2010